هشت سال پیش، در بیست‌ویکم مرداد ۱۳۹۷، در جریان پنجمین اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای کاسپین (خزر)، سران روسیه، ترکمنستان، آذربایجان، قزاقستان و جمهوری اسلامی ایران در شهر آکتائو قزاقستان، «کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر» را امضا کردند. این قرارداد که در ایران با نام اختصاری «کنوانسیون کاسپین» شناخته می‌شود، همان زمان واکنش‌های زیادی برانگیخت و بسیاری آن را با قراردادهایی مانند ترکمانچای مقایسه کردند. مبنای انتقاد آنان نیز این بود که جمهوری اسلامی با امضای این قرارداد، عملا سهم ایران از دریای خزر را واگذار کرده است.

لازم به توضیح است که بر اساس تصمیم کمیته تخصصی نام‌نگاری و یکسان‌سازی نام‌های جغرافیایی ایران در آذرماه ۱۳۸۱ از نام «خزر» در داخل کشور و از «کاسپین» در متون خارجی استفاده می‌شود. 

اجرایی شدن کنوانسیون کاسپین در ایران مشروط به تصویب مجلس شورای اسلامی است؛ اقدامی که طی هشت سال گذشته انجام نشد، اما حالا، در بحبوحه جنگ و بحران بقای حاکمیت، دولت مسعود پزشکیان آن را با قید فوریت برای تصویب به مجلس فرستاده است. منتقدان علاوه بر برجسته کردن ابهام‌های موجود در این کنوانسیون درباره سهم ایران، این سوال را پیش کشیده‌اند که جمهوری اسلامی چرا در شرایط کنونی برای تصویب آن خیز برداشته است و آیا این اقدام می‌تواند با امتیازگیری کشورهای ساحلی دریای خزر، به‌خصوص روسیه، از ایران و نگرانی حکومت از حضور نظامی کشورهای دیگر در منطقه شمالی ارتباط داشته باشد؟ 

اختلاف‌ نظر درباره کنوانسیون کاسپین به مخالفان و موافقان حاکمیت محدود نیست و حتی میان رسانه‌ها و تحلیلگران داخلی نیز درباره آن اجماع وجود ندارد. در روزهای اخیر، برخی رسانه‌های داخلی به حمایت از دولت برخاسته‌اند و تصویب این کنوانسیون را گامی مثبت ارزیابی کرده‌اند. در مقابل، برخی دیگر نیز آن را «ناقض منافع ملی» دانسته‌اند. برای مثال، وب‌سایت خبرآنلاین، روز سه‌شنبه ۱۳ مرداد در گزارشی مدعی شد کنوانسیون کاسپین «سپر دفاعی» ایران در شمال و ۲۱ سال «دیپلماسی فشرده» است. حال‌ آنکه پیش‌تر خبرگزاری مهر در گفت‌وگو با یک کارشناس روابط بین‌الملل، این کنوانسیون را «تهدیدی برای منافع راهبردی ایران» ارزیابی کرده بود.

رژیم حقوقی دریای کاسپین

«کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر» سندی ۲۴ ماده‌ای است که چارچوب کلی استفاده پنج کشور ساحلی ایران، روسیه، قزاقستان، آذربایجان و ترکمنستان از آب‌ها، بستر، زیربستر، منابع طبیعی و حریم هوایی دریای کاسپین را تعیین می‌کند.

بر اساس این کنوانسیون، هر کشور می‌تواند تا ۱۵ مایل دریایی از خط مبدا را به‌عنوان آب‌های سرزمینی و ۱۰ مایل دیگر را به‌عنوان منطقه انحصاری ماهیگیری در اختیار داشته باشد. آب‌های خارج از این محدوده‌ها نیز «پهنه مشترک دریایی» محسوب می‌شوند و برای استفاده کشورهای ساحلی باز می‌مانند.

این کنوانسیون همچنین کشتیرانی در دریای کاسپین را به کشتی‌های دارای پرچم یکی از پنج کشور ساحلی محدود می‌کند، حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی را ممنوع می‌داند و مقرراتی درباره امنیت، حفاظت از محیط‌ زیست، صید، تحقیقات دریایی و احداث کابل‌ها و خطوط لوله زیردریایی وضع می‌کند.

نکته قابل توجه این است که این سند درصد سهم کشورهای ساحلی را مشخص نکرده و تعیین مرزها را به «توافق جداگانه» موکول کرده است. ابهام‌ها درباره سهم ایران هم دقیقا از همین‌جا آغاز می‌شود.

برای روشن‌تر شدن موضوع، باید به اوایل قرن نوزدهم میلادی بازگردیم که ارتش فتحعلی‌شاه قاجار در دو دوره جنگ ویرانگر، از روسیه تزاری شکست خورد و عهدنامه‌های گلستان و ترکمانچای را امضا کرد. در پی این دو عهدنامه، حاکمیت ایران بر بخش‌های وسیعی از قفقاز، از جمله داغستان، گرجستان شرقی و سرزمین‌هایی که امروزه بخش عمده جمهوری آذربایجان و ارمنستان را تشکیل می‌دهند، از دست رفت. خانات باکو، شروان، قره‌باغ، گنجه، دربند، ایروان و نخجوان نیز از جمله این مناطق بودند.

با جدا شدن سرزمین‌های قفقاز، ایران بخش بزرگی از دسترسی تاریخی خود به سواحل غربی و شمال‌غربی دریای کاسپین را نیز از دست داد. عهدنامه گلستان انحصار استقرار ناوگان نظامی در این دریا را به روسیه سپرد و ماده هشتم عهدنامه ترکمانچای نیز این برتری را تثبیت کرد.

پس از انقلاب ۱۹۱۷ روسیه، حکومت بلشویکی شماری از امتیازها و معاهدات تحمیلی دوره تزاری را لغو کرد. در نتیجه، طی «عهدنامه مودت ۱۹۲۱» میان ایران و شوروی، محدودیت نظامی ایران در دریا کنار گذاشته شد و دو کشور از حقوق برابر برای کشتیرانی آزاد با پرچم خود در دریای کاسپین برخوردار شدند. همچنین، ماده یازدهم این عهدنامه بر «حقوق مساوی» دو طرف در کشتیرانی تاکید کرد.

این شرایط تا زمان فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی برقرار بود و هر دو کشور در بهره‌برداری از دریای کاسپین از حقوق برابر برخوردار بودند. هرچند سهم برابر ایران و شوروی به‌صراحت در متن معاهدات دو کشور ذکر نشده است، کارشناسان مستقل معتقدند تاکید این اسناد بر حقوق مساوی دو طرف (استفاده از واژه مشاع)، انحصار بهره‌برداری ایران و شوروی، و فقدان هرگونه مرز داخلی در بخش اعظم دریا رژیمی مبتنی بر حاکمیت مشترک ایجاد کرده بود. بر مبنای این تفسیر، هر یک از دو کشور در سراسر پهنه مشترک از حقوق برابر برخوردار بودند، که از آن با عنوان «سهم ۵۰ درصدی ایران» یاد می‌شود.

در مقابل، مقام‌های جمهوری اسلامی با استناد به اینکه عدد ۵۰ درصد در متن معاهدات نیامده است، اساس وجود چنین سهمی را انکار می‌کنند؛ از جمله محمدجواد ظریف، وزیر امورخارجه سابق جمهوری اسلامی، که در مصاحبه‌ای ادعا کرد سهم ۵۰ درصدی ایران از دریای کاسپین وجود نداشته است.

وب‌‌سایت خبرآنلاین نیز در گزارش روز سه‌شنبه مدعی شد استفاده از واژه «مشاع» در معاهدات ایران و شوروی «به‌معنای حق استفاده مشترک از پهنه روی آب برای دریانوردی بود، نه تقسیم نیم به نیم بستر دریا».

تضمین بقای حاکمیت

ابعاد بیشتر ماجرا وقتی آشکار می‌شود که بدانیم حالا دیگر مسئله اصلی سهم ۵۰ درصدی ایران از دریای خزر نیست بلکه محدود شدن سهم ایران به زیر ۲۰ درصد است. در کنوانسیون کاسپین، مرز بستر و زیربستر دریا، یعنی محل اصلی ذخایر نفت و گاز، مشخص نشده و ماده هشتم نیز تعیین حدود آن را به توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور یا مقابل واگذار کرده است.

این در حالی است که روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان پیش از امضای کنوانسیون، با توافق‌های دوجانبه و سه‌جانبه بخش‌های شمالی بستر دریای کاسپین را میان خود مرزبندی کرده بودند.

منتقدان می‌گویند پذیرش همین روش در کنوانسیون، توافق‌های پیشین را تثبیت می‌کند. به باور آنان، نتیجه عملی این روند می‌تواند محصور شدن ایران در محدوده‌ای حدود ۱۱ تا ۱۳ درصد باشد. هرچند این رقم در متن کنوانسیون نیامده اما جمهوری اسلامی با امضای سندی که وضعیت موجود را تغییر نمی‌دهد، آرایش شکل‌گرفته در بستر دریای کاسپین را عملا پذیرفته است.

در برابر این عقب‌نشینی، کنوانسیون کاسپین یک تضمین امنیتی مهم در اختیار تهران و مسکو می‌گذارد. ماده سوم حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی را در دریای کاسپین ممنوع می‌کند و به هیچ‌یک از پنج کشور اجازه نمی‌دهد قلمرو خود را برای تجاوز یا اقدام نظامی علیه کشور ساحلی دیگری در اختیار قدرت‌های خارجی بگذارد. کشتیرانی در این دریا نیز به شناورهای دارای پرچم یکی از پنج کشور ساحلی محدود شده است.

این موضوعی است که تحلیلگران و رسانه‌های موافق نیز به‌صراحت به آن اذعان کرده‌اند. خبرآنلاین در پاسخ به این پرسش که چرا دولت «در شرایط حساس کنونی» لایحه آکتائو را با قید فوریت به مجلس فرستاده است، «ایجاد سپر دفاعی در برابر تهدیدهای فرامنطقه‌ای» را یکی از دلایل اصلی برشمرده و نوشته است: «تجربه جنگ‌ها و تحولات نظامی سال‌های اخیر ضرورت تثبیت امنیت مرزهای شمالی ایران را افزایش داده است».

این رسانه همچنین به مفاد امنیتی کنوانسیون اشاره کرد که دریانوردی در دریای کاسپین را به کشتی‌های دارای پرچم پنج کشور ساحلی محدود و حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی، از جمله آمریکا و اعضای ناتو، را ممنوع می‌کند.

در ادامه گزارش نیز آمده است: «بند هفتم ماده سوم کشورهای ساحلی را متعهد می‌کند که قلمرو خود را برای تجاوز یا انجام دیگر اقدامات نظامی علیه یکی از طرف‌های کنوانسیون در اختیار دولت ثالث قرار ندهند. بر اساس تفسیر موافقان، این بند می‌تواند از استقرار پایگاه، پرواز پهپادهای نظامی یا استفاده عملیاتی قدرت‌های خارجی از خاک کشورهای ساحلی علیه ایران جلوگیری کند.»

منتقدان بر همین مبنا معتقدند جمهوری اسلامی در شرایط انزوای بین‌المللی و نگرانی از حمله نظامی غرب، تضمین امنیت حکومت و جلوگیری از حضور آمریکا و ناتو در مرزهای شمالی را بر پیگیری حقوق اقتصادی و منابع انرژی ایران مقدم دانسته است. روسیه نیز از چنین ترتیبی سود می‌برد، زیرا ضمن حفظ برتری نظامی در دریای کاسپین، راه ورود نیروهای غربی به این پهنه آبی را می‌بندد.

باید توجه داشت که کنوانسیون کاسپین تنها پس از تصویب هر پنج کشور ساحلی، لازم‌الاجرا می‌شود. جمهوری اسلامی تنها امضاکننده‌ای است که تاکنون آن را تصویب نکرده است؛ بنابراین پس از تصویب در مجلس، تایید شورای نگهبان و تودیع سند تصویب ایران نزد دولت قزاقستان، برای همه طرف‌ها لازم‌الاجرا می‌شود.

همین مسئله نگرانی درباره پیامدهای تصویب کنوانسیون برای منافع ملی ایران را به موضوعی فراگیر در رسانه‌های اجتماعی تبدیل کرده است. این سند محدودیت زمانی ندارد و در آن نیز سازوکاری صریح برای خروج یک‌جانبه کشورها پیش‌بینی نشده است. از این‌رو، حتی تغییر حکومت در ایران هم تعهدات کنوانسیون را ملغی نخواهد برد؛ زیرا در حقوق بین‌الملل، معاهدات به نام دولت‌ها منعقد می‌شوند، نه حکومت‌های مستقر و تغییر نظام سیاسی معمولا به جانشینان اجازه نمی‌دهد تعهدات بین‌المللی کشور را یک‌جانبه لغو کنند.

این در حالی است که کارشناسان مستقل معتقدند تغییر حکومت در ایران می‌تواند روند امتیازدهی به روسیه و دیگر کشورهای ساحلی را متوقف کند و زمینه همکاری با شرکت‌های بزرگ بین‌المللی برای اکتشاف و بهره‌برداری از میدان‌های نفت و گاز مشترک یا مورد مناقشه را فراهم آورد.

تصویب کنوانسیون به‌خودی‌خود چنین همکاری‌هایی را ناممکن نمی‌کند، اما دولت آینده ایران را نیز در چارچوب حقوقی تثبیت‌شده‌ای قرار می‌دهد که جمهوری اسلامی ایران در شکل‌گیری آن نقش داشته است. به عبارت دیگر، تصویب این سند می‌تواند آثار تصمیمی را که جمهوری اسلامی ایران در شرایط جنگ، انزوای بین‌المللی و نیاز امنیتی گرفته است، به ایران پس از جمهوری اسلامی نیز تحمیل کند.