پس از انتخابات غیررقابتی ۲۸ خرداد ۱۴۰۰ که به انتخاب‌ـ‌انتصاب ابراهیم رئیسی به ریاست‌جمهوری در ایران منجر شد، عملکرد «شورای نگهبان» در جمهوری اسلامی بیش از هر زمان دیگری مورد حمله و نقد دموکراسی‌خواهان قرار گرفته است. وضعیت طوری است که این روزها حتی اصول‌گرایان تندرو هم در دفاع از عملکرد شورای نگهبان در رد صلاحیت گسترده کاندیداهای غیرهمسو با جناح حاکم دچار مشکل می‌شوند.
در این یادداشت بر آنیم با مروری با تاریخچه تدوین پیش‌نویس قانون اساسی بعد از انقلاب نشان دهیم چطور در مجلس خبرگان اول یا مجلس موسسان، شورای نگهبان از نهادی که قرار بود در اصل دادگاه قانون اساسی باشد، شکلی سیاسی یافت و در قانون اساسی موجود به نهادی تبدیل شد که عملا سدی است در برابر عملکرد مستقل مجلس و انتخابات آزاد به واسطه رای اکثریت مردم. در نگارش این مقاله از اندیشه‌های دکتر ناصر کاتوزیان، (۱۳۱۰ش ـ ۱۳۹۳) استاد فقید حقوق اساسی در دانشگاه تهران و یکی از نویسندگان اصلی متن پیش‌نویس قانون اساسی، سود جسته‌ایم.
اصول مربوط به شورای نگهبان در قانون اساسی جمهوری اسلامی
پیش از پرداختن به تاریخچه بد نیست به اصول مربوط به شورای نگهبان در قانون اساسی فعلی بنگریم. قانون اساسی جمهوری اسلامی قدرت و اختیارات بسیار زیادی به شورای نگهبان داده است. در اصول متعددی از قانون اساسی جمهوری اسلامی از شورای نگهبان بحث شده است. اصل نود و یکم قانون اساسی می‌گوید: «به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای ملی با آن‌ها، شورایی به نام شورای نگهبان با ترکیب زیر تشکیل میشود.
۱ . شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز. انتخاب این عده با مقام رهبری است.
۲ . شش نفر حقوقدان، در رشته های مختلف حقوقی، از میان حقوقدانان مسلمانی که به وسیله رئیس قوه قضائیه به مجلس شورای ملی معرفی می‌شوند و با رای مجلس انتخاب می‌‌گردند.»
در نتیجه این اصل تمام اعضای شورای نگهبان با واسطه یا بی‌واسطه توسط رهبر جمهوری اسلامی تعیین می‌شوند و از این رو استقلال عملی در برابر رهبر ندارند.
اصل نود و دوم در مورد طول دوره اعضا می‌گوید: «اعضای شورای نگهبان برای مدت شش سال انتخاب می‌شوند، ولی در نخستین دوره پس از گذشتن سه سال، نیمی از اعضاء هر گروه به قید قرعه تغییر می‌‌یابند و اعضاء تازه‌‌ای به جای آن‌ها انتخاب می شوند.» بر این اساس، با توجه به عضویت سه ساله نصف اعضاء در اولین دوره این شورا، هر سه سال نیمی از اعضاء فقیه و حقوقدان شورای نگهبان تغییر می‌کنند.
اصول نود و سوم و نود و چهارم قانون اساسی عملا سد بزرگی را به نام شورای نگهبان در برابر مجلس ملی ایران قرار می‌دهند. اصل نود و سوم: «مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد مگر در مورد تصویب اعتبارنامه نمایندگان و انتخاب شش نفر حقوقدان اعضاء شورای نگهبان.»
اصل نود و چهارم: «کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ۱۰ روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند.»
این دو اصل این امکان را به شورای نگهبان داده که مصوبات مجلس را عملا فلج و ناکارآمد کند. تاریخ رابطه مجلس و شورای نگهبان در بیش از چهار دهه از تاسیس جمهوری اسلامی هم صحت این امر را به کرات نشان داده است. به بیان دیگر شورای نگهبان سدی در برابر عملکرد مستقل مجلس در ایران است. تنها به عنوان یکی از آخرین و در عین حال مهم‌ترین نمونه‌ها، میشود به وضعیت مبهم FATF در ایران اشاره کرد.
به‌رغم تصویب مجلس دهم (که اکثریت آن با اصلاح‌طلبان بود)، شورای نگهبان لایحه الحاق ایران به «کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم»، از لوایحی که گروه ویژه اقدام مالی (FATF) پیوستن به آن را الزامی و شرط عضویت در خود می‌داند، رد کرده و موجب شده است نظام بانکی ایران در حوزه بین‌المللی فلج و ناکارامد شود و تجارت بین‌المللی ایران با موانع بسیار زیادی مواجه شود.
روند تدوین پیش‌نویس قانون اساسی
کاتوزیان در خاطراتش می‌گوید پیش از پیروزی انقلاب و در زمان اقامت آقای خمینی در پاریس، به درخواست او قرار شد «یک عده محدودی که هم مسلمان باشند و هم آگاه به مسائل روز و انقلابی» پیش‌نویس قانون اساسی را بنویسند. هم‌زمان حسن حبیبی هم «ترجمه‌ای از قانون اساسی فرانسه» را تهیه کرده بود که قرار بود مورد استفاده قرار گیرد، گرچه به تنهایی مورد استفاده قرار نگرفت.
Read More
This section contains relevant reference points, placed in (Inner related node field)
پیش‌نویس قانون اساسی هیچ ارجاعی به ولایت فقیه ندارد و متن آن در قالب ۱۵۱ اصل در اینترنت در دسترس است. این متن از سوی هیئتی شش نفره نوشته شد که اعضایش عبارت بودند از حسن حبیبی، محمدجعفر جعفری لنگرودی، فتح‌الله بنی‌صدر (که در دولت موقت بازرگان دادستان کل کشور شد و نباید با برادر کوچکش، ابوالحسن بنی‌صدر که بعدها رئیس‌جمهور و خلع شد، آمیخته شود)، عبدالکریم لاهیجی، ناصر میناچی و ناصر کاتوزیان. کاتوزیان می‌گوید نقش خود او در نگارش پیش‌نویس بیش از بقیه بوده: «آقای میناچی به دلیل مشغله زیاد کمتر در جلسات کمیسیون شرکت می‌کرد .... بنی‌صدر از نیمه راه از ما جدا شد و گفت انقلاب در جای دیگری به من نیاز دارد ... از آن جمع چهارنفره [باقی‌مانده] بنده مسئول نوشتن اصول پیش‌نویس شدم، یعنی مذاکرات را می‌شنیدم و خود نیز پیشنهادهایی می‌دادم با توجه به نیازهایی که انقلاب داشت.» نگارش متن پیش‌نویس دو یا سه ماه طول می‌کشد: «به طوری که گاهی در روز ۱۵ ساعت کار می‌کردیم و بالاخره ۱۵۰ اصل [متن پیش‌نویس] قانون اساسی را نوشتیم.» (بنگرید به امیرناصر کاتوزیان، «گذری بر تدوین اولین پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری اسلامی»، نشریه حقوق اساسی، پاییز ۱۳۸۲، صص. ۱۲۵-۱۲۴)
چنانکه پیشتر در یادداشت دیگری توضیح داده‌ایم تشکیل مجلس موسسان قانون اساسی (که در آن محمد بهشتی مدیر اکثر جلسات بود) سبب شد در متن پیش‌نویس قانون اساسی تغییرات بسیاری اعمال شود. جالب آنکه آقای خمینی مخالفتی با تصویب پیش‌نویس نداشت. کاتوزیان می‌نویسد: «قضیه به این صورت بود که امام گفتند چیز مخالفی در پیش‌نویس ندیدم فقط آن را به علمای قم نیز نشان دهید و اگر حرفی نبود آن را به رفراندوم بگذارید تا زودتر کار تمام شود و من هم بروم به طلبگی‌ام برسم.» تشکیل مجلس خبرگان اول یا موسسان با اصرار بازرگان بوده: «آن طور که بعدها شنیدم مرحوم مهندس بازرگان در آن زمان اصرار داشتند که ما در اول انقلاب به مردم قول تشکیل مجلس با انتخاب عمومی را دادیم نه یک مجلس خاص که چند نفر محدود قانون اساسی را بنویسند و دیگران به آن رای آری یا خیر دهند.» (ص. ۱۲۶) با این حال نیت دموکراتیک مهدی بازرگان برای تشکیل مجلس موسسان تاثیر معکوس بر آینده دموکراسی در ایران داشت! پیش‌نویس اولیه هیچ اصلی مبتنی بر ولایت‌فقیه نداشت! اصل ولایت فقیه در جلسه چهاردهم مجلس خبرگان اول، یعنی جلسه مورخ ۲۱ شهریور ۱۳۵۸، به متن پیش‌نویس قانون اساسی اضافه شد.
با این حال در جلسات خبرگان اول تغییرات زیادی در متن پیش‌نویس در مورد تعریف و اختیارات شورای نگهبان اعمال شد. اصل ۱۴۲ متن پیش‌نویس قانون اساسی از قرار زیر بود که تفاوت‌های مهمی با اصل موجود در قانون اساسی فعلی دارد: «به منظور پاسداری، از قانون اساسی از نظر انطباق قوانین عادی با آن، شورای نگهبان قانون اساسی با ترکیب زیر تشکیل میشود: ۱. پنج نفر از میان مجتهدان در مسائل شرعی که آگاه به مقتضیات زمان هم باشند مجلس شورای ملی این پنج نفر را از فهرست اسامی پیشنهادی مراجع معروف تقلید انتخاب می‌کند. ۲. شش نفر از صاحب‌نظران در مسائل حقوقی، سه نفر از اساتید دانشکده‌های حقوق کشور و سه نفر از قضات دیوان عالی کشور که به وسیله مجلس شورای ملی از دو گروه مزبور انتخاب می‌شوند.» ظاهرا به عمد تعداد حقوقدانان یک نفر بیشتر از تعداد فقها در نظر گرفته شده بود (شش در برابر پنج؛ در قانون اساسی فعلی شش در برابر شش است.) انتخاب اعضاء هم بسیار دموکراتیک‌تر از قانون اساسی فعلی بوده است!
شورای نگهبان یا دادگاه قانون اساسی؟ تاملی در پیش‌نویس
مقایسه میان پیش‌نویس قانون اساسی و قانون اساسی موجود برخی از مهم‌ترین مشکلات قانون اساسی جمهوری اسلامی در مورد عملکرد و میزان قدرت شورای نگهبان را توضیح می‌دهد. ناصر کاتوزیان به عنوان تدوینگر اصلی متن پیش‌نویس می‌نویسد در متن اولیه قرار بود شورای نگهبان نوعی «دادگاه قانون اساسی» باشد نه وضعیتی که امروز در جمهوری اسلامی دارد. کاتوزیان در همان سال ۱۳۸۲ گفته بود شورای نگهبان در جمهوری اسلامی به نهادی «سیاسی» [اضافه کنیم در کنترل رهبر و نیروهای امنیتی] تبدیل شده، حال آنکه هنگام نگارش پیش‌نویس قانون اساسی قرار بود نهادی «قضایی» باشد که بسنجد آیا قوانین مجلس ملی با روح قانون اساسی و شرع منافات دارد یا نه؟ می‌نویسد در طرح اولیه:
«شورای نگهبان را یک شورای قضایی پانزده نفره متشکل از پنج قاضی، دو استاد حقوق، دو وکیل دادگستری و شش روحانی پیش‌بینی کرده بودیم. [این افراد می‌بایست] مجموعا به عنوان یک دادگاه قضایی حامی قانون اساسی باشند، نه اینکه تمام قوانین به شورای نگهبان برود؛ بلکه به این شکل تنظیم شده بود که اگر دادستان کل کشور یا رئیس‌جمهور، یا رئيس‌دیوانعالی کشور، قانون را خلاف قانون اساسی می‌دید یا یکی از مراجع [تقلید] قانونی را خلاف شرع می‌دید، می‌توانست در دادگاه قضایی شورای نگهبان اقامه دعوا کند. شورای نگهبان نیز به این شرط که یک سال بیشتر از تصویب قانون نگذشته باشد، به دعوی رسیدگی می‌کرد و اگر قانونی را خلاف شرع یا قانون اساسی می‌دید آن را ابطال می‌نمود و دیگر به مجلس باز نمی‌گرداند که اختلاف پیدا شود که بعد برای حل اختلاف مجمع تشخص مصلحت نظام ضروری شود ... با دست بردن در پیش‌نویس قانون اساسی، نظام را پیچیده کردند.» (امیرناصر کاتوزیان، «گذری بر تدوین اولین پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری اسلامی»، نشریه حقوق اساسی، پاییز ۱۳۸۲، ص. ۱۲۹)
در نظر کاتوزیان طرح اولیه قانون اساسی «یک متن منسجم حقوقی با ضمانت اجرای کاملا روشن بود که هیچ‌گونه اختلافی را نیز به وجود نمی‌آورد. اختلافی که بین شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی به وجود آمد، نتیجه دست بردن در آن طرح ابتدایی بود. در پیش‌نویش قانون اساسی، شورای نگهبان، شورای نگهبان قانون اساسی بود، یعنی مجلس قضایی بود نه سیاسی.» (ص. ۱۲۸)
برآیند: بازگشت به پیش‌نویس قانون اساسی ۱۳۵۸ به عنوان نقطه اجماع؟
بازگشت به پیش‌نویس قانون اساسی ۱۳۵۸ می‌تواند یک نقطه اجماع برای اصلاح وضعیت موجود میان بسیاری گروه‌های سیاسی‌ـ‌اجتماعی در ایران باشد. پیش‌نویس قانون اساسی ۱۳۵۸ البته بدون اشکال نبود. با این حال نداشتن اصلی مبتنی بر ولایت مطلقه فقیه و همین طور ارايه ساختاری متفاوت از شورای نگهبان می‌تواند ما را از برخی مهم‌ترین بن‌بست‌های موجود در قانون اساسی فعلی که مانعی سر آزادی انتخابات در ایران است، رها کند.
